광우병 파동 이후 ‘농축산업의 생태적 전환’ 꾀하는 독일

[기후위기 시대의 정치! 독일 녹색당 이야기]⑧ 농업과 기후 정치

※ 기후변화와 후쿠시마 원전사고, 코로나 팬데믹을 거치며 ‘기후위기에 대응할 수 있는 가장 강력한 정당’으로 떠오른 독일 녹색당에 관한 정보를, 독일에서 지속가능한 삶과 녹색정치를 연구하고 있는 김인건, 박상준, 손어진 세 필자가 들려준다. 

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트랙터 몰고 베를린으로…전혀 다른 성격의 두 농민 시위

 

매년 1월이면 독일 전역의 농업인들과 농식품 산업 관계자들이 독일 최대 규모의 농식품 산업 박람회가 열리는 국제녹색주간(International Green Week)에 참가하기 위해 베를린을 찾는다. 그러나 같은 시기에 다른 목적으로 베를린으로 향하는 농민들도 있다. 농산업에 반대하고 지속가능한 농업으로의 전환을 요구하는 “우린 이제 질렸다!”(Wir haben es satt!) 시위를 벌이기 위해서다. 자신의 농장에서부터 트랙터를 몰고 수백, 수천 킬로미터를 달려온다. 2011년부터 시작된 이 시위는 이제 매년 독일 전역에서 친환경 농업을 하는 농민들과 환경단체, 시민들이 찾는 연례행사가 되었다. 매년 수만 명의 참가자들이 함께하면서 독일 농업정책의 생태적인 전환을 위해 압력을 행사해왔다.

 

▲ 지속가능한 농업으로의 전환을 요구하며, 2020년 1월 18일 열린 “우린 이제 질렸다!”(Wir haben es satt!) 시위에 참여한 농민 트랙터 행렬. (사진: Die Auslöser Berlin/www.wir-haben-es-satt.de)

독일 정부가 곤충을 보호하고 농업부문 온실가스를 감축하기 위해 비료사용 제한을 골자로 한 농업환경규제 강화안을 발표한 2019년 9월 이후로는 새로운 성격의 농민 트랙터 시위가 조직되었다. 새 정책에 불만을 가진 농민들의 페이스북 그룹에서 출발한 “땅은 연결을 만든다“(Land schafft Verbindung, LsV)는 빠른 기간 내에 전국적인 단체가 되었고, 이후 독일 전역에서 정부의 농업환경 정책에 반대하는 트랙터 집회를 열었다.

 

전혀 다른 성격의 두 농민 시위는 기후위기 시대에 농업이 처한 문제를 각기 다른 관점에서 드러낸다. 지속가능한 농업으로의 전환을 외치는 쪽에서는 산업형 농축산업의 온실가스 배출, 비료 과잉 사용으로 인한 수질 오염, 각종 농약으로 인한 생물다양성 훼손 등 생태계 및 농촌 환경의 돌이킬 수 없는 훼손을 막는데 필사적이다. 한편 기후변화의 영향으로 인한 수확 불안정으로 소득 불안정성이 커져가는 와중에 농업환경 규제까지 강화되어 질소 비료 사용량을 줄이면 생산성을 더더욱 확보하기 힘들어진다고 외치는 관행농업 농민들의 항의 또한 절박한 것은 매한가지이다.

 

두 시위의 요구는 다르지만, 결국 양측 모두에게 궁극적으로 필요한 것은 ‘지속가능한 농업으로의 전환’이다. 이 점에 대해서는 독일의 정당들이 대체로 의견을 같이 한다. 그러나 서로 다른 이해관계를 가진 관행농민, 친환경 농민, 환경단체들과 함께 농업 전환을 이루어 내는 것은 결코 간단한 과제가 아니다. 이 과제는 크게 두 가지 역량, 즉 농업 전환을 추진할 역량과 서로 다른 이해관계를 가진 농민들 및 단체들 모두를 아우를 역량을 요구한다. 독일 녹색당은 과연 이 어려운 과제를 맡을 준비가 되어 있을까?

 

광우병 파동이 불러온 변화, ‘소비자’ 보호와 역할 중요해져

 

‘농업 전환’(Agrarwende)이라는 용어로 대표되는 독일의 친환경 농업정책에 저작권이 있다면, 독일 녹색당에게 있다 해도 과언이 아니다. 녹색당의 레나테 퀴나스트(Renate Künast)가 2001년 소비자보호-식품-농업부 장관에 취임한 이후 이 용어를 처음 쓰기 시작했고, 2005년까지 장관직을 맡는 동안 유기농업, 동물 복지, 농업환경 보전, 식품안전 및 소비자 보호 등 지속가능한 농업의 초석이 되는 의제들이 ‘농업 전환’의 이름 아래 본격화되었기 때문이다. 현재 알려진 독일의 발전된 유기농업과 친환경 농업의 초석은 이 시기에 마련된 것이다.

 

▲ 2001년~2005년 독일 소비자보호-식품-농업부 장관으로서 개혁적인 ‘농업 전환’ 정책을 추진한 레나테 퀴나스트의 현재 모습. (출처: 독일 녹색당 홈페이지)

시작이 순조롭지는 않았다. 슈뢰더 총리가 이끈 적녹연정(사민당-녹색당, 1998년~2005년)은 레나테 퀴나스트가 장관에 취임하기 전인 1998년 연정 합의문에서부터 농업 정책을 친환경적, 소비자 지향적으로 개혁하고자 했다. 유기농업 확대, 산란계의 배터리 케이지 사육 금지 등 동물복지 증진, EU 농업 보조금에 환경의무 도입 등, 이전의 흑황 보수연정(기민/기사연합-자민당)과는 다른, 보다 진보적인 농업정책을 추진하려 한 것이다.

 

그러나 당시만 해도 농업 정책은 농민에 의한, 농민을 위한 정책으로만 여겨졌다. 게다가 농업 생산성 증대와 국제 경쟁력 확보를 골자로 하는 생산주의 정책이 주류를 이룬 까닭에, 적녹연정의 개혁 시도는 초기부터 농민단체를 포함하여 전방위적인 비판에 직면했다.

 

변화의 계기를 만든 것은 광우병 파동이었다. 2000년, 독일 내 첫 광우병 사례가 보고되자 갑작스레 농업정책을 새롭게 논의할 정치적 공간이 열린 것이다. 광우병에 대한 공포는 그 원인으로 지목된 공장식 축산업의 문제들을 주요 의제로 떠오르게 했다. 또한 농식품 정책에 있어서 소비자 보호와 소비자의 역할의 중요성을 재조명했다.

 

안드레아 피셔(Andrea Fischer, 녹색당) 보건부 장관과 칼-하인츠 풍케(Karl-Heinz Funke, 사민당) 식품-농업-임업부 장관이 2001년 1월 12일 광우병 파동 대응 부실에 대한 책임을 지고 사임하며 새로운 농업부장관으로 레나테 퀴나스트가 취임했다. 그는 광우병 사태를 통해 마련된 정치적 공간과 동력을 허투루 쓰지 않았다. 자신이 장관직을 맡은 부처의 이름을 소비자보호-식품-농업부로 바꾸어 소비자보호 정책에 힘을 실음과 동시에, 기존의 연정합의문에 담긴 정책들을 “농업 전환”이라는 이름으로 본격 추진했다. 비록 10년 내에 유기농업 비율을 20%로 늘린다는 최초의 야심 찬 목표는 20년이 지난 지금(10%, 2020년 재배면적 기준)도 달성이 요원하지만 말이다.

 

농민에게 인기 없는 녹색당? “금지정당” 이미지 탈피할 수 있을까

 

‘농업 전환’의 기반을 마련한 퀴나스트이지만, 그가 언제나 독일 녹색당의 정치적 성공에 기여를 한 것은 아니었다. 2013년 총선 실패의 주요 원인 중 하나를 제공한 것 또한 그였다. 당시 퀴나스트의 제안으로 총선 공약에 포함된 ‘채식의 날’ 도입 정책이 화근이었다. 공공기관 식당에서 일주일에 하루 채식만 제공하도록 의무화하고자 한 이 정책을 보며, 많은 사람들이 녹색당의 악명 높은 “5 마르크 결의” 당시의 기억을 떠올렸다.

 

5마르크 결의란, 1998년 막데부르크에서 열린 녹색당 대의원 대회에서 생태적 세제 개혁 정책의 일환으로 당시 약 1.5 마르크이던 석유 가격을 7년간 점진적으로 5마르크로 인상키로 한 결정을 가리킨다. 석유 가격이 올라가면 소비자 물가도 올라가고 서민경제에 큰 부담이 될 수밖에 없다. 이 결정으로 녹색당은 대대적인 여론의 역풍을 맞았고, 이후 치러진 총선에서 기존보다 저조한 득표를 기록한다. 채식의 날을 도입하겠다는 공약은 녹색당의 “금지정당” 이미지를 다시금 환기시켰다.

 

▲ 사회복지사이자 변호사이며, 녹색당 정치인으로 소비자보호-식품-농업부 장관을 역임해 ‘농업 전환’ 정책을 추진한 레나테 퀴나스트는 직접 도시텃밭을 가꾸고 있다. 2019년에는 그 경험을 담은 책을 출판하기도 했다. (사진: Kai-Uwe Heinrich)

게다가 퀴나스트의 ‘농업 전환’ 정책 이래로 농민들 사이에서 녹색당의 인기는 높지 않다. 정확히 말하자면 여러 직업군들 중에서 녹색당에 대한 선호가 가장 낮은 직업군이 농업인이다. 독일의 식량안보를 책임지는 자랑스러운 농부였던 자신들이, 녹색당이 주도한 ‘농업 전환’ 정책 때문에 환경을 훼손하고 시민의 건강을 위협하는 비난의 대상이 되었다고 느끼게 된 까닭이다. 독일의 가장 큰 농업인 단체인 독일농업인연맹(DBV)은 이를 두고 “퀴나스트 효과”라고 부를 정도였다.

 

녹색당 총리 후보로 2021년 총선을 이끌고 있는 아날레나 베어보크(Annalena Baerbock)는 퀴나스트의 과거 행보에서 교훈을 얻은 듯 하다. 2019년 당 대회에서 베어보크는 “과거에 우리는 너무 앞서 달려가는 실수를 저질렀고 우리 뒤엔 아무도 남아있지 않았다”라며, 관행농 농업인들과의 협력 필요성을 강조했다. 2020년 1월 디 차이트(Die Zeit)와의 인터뷰에서는 공장식 축산 문제에 대해 언급, ‘나는 오늘 젖소를 고문할거야’라는 마음으로 일에 나설 농부는 없을 것이라며, 경쟁에서 살아남기 위한 규모화와 집약화를 유도하는 EU의 농업 정책이 문제의 원인임을 역설했다. 산업 정책과 관련해 산업계에 직접 러브콜을 보내며 적극적으로 대화와 협력을 추구하는 그의 실용주의적인 태도와 전략이 농업 정책에도 드러나는 대목이다.

 

그러나 산업계가 여전히 녹색당이 자신들의 사업을 힘들게 할 것이라는 의심의 눈초리를 거두지 못하는 것과 마찬가지로, 농업인들 또한 쉽사리 그를 신뢰하지 못하는 듯하다. 올해 두 연방주에서 치러진 지방선거에서 농업인의 녹색당 지지율이 가장 낮았기 때문이다. 심지어 바덴뷔르템베르크 주에서 녹색당은 득표율 1위(32.6%)를 차지하고 주 총리를 배출할 정도로 인기가 높았지만, 농업인들에게만큼은 그 절반을 조금 넘는 19%의 표를 받는데 그쳤다. 같은 선거에서 2위(24.1% 득표)를 기록한 기민련은 농업인들로부터 55%라는 전폭적인 지지를 받았다.

 

녹색당의 이번 선거 공약을 보면 그 사정이 이해될 법도 하다. 독일의 농업 언론 아그라호이테(agrarheute)가 공개한 설문조사에 따르면, 농업인들은 가장 걱정되는 농업 정책으로 ‘환경규제’를 꼽았다. 응답자의 절반이 넘는 62%가 이 같은 대답을 할 정도로 농업인들의 환경규제에 대한 우려는 심각한 수준이다.

 

녹색당은 농업인들이 반기지 않을 만한 정책을 준비했다. 가장 대표적인 공약은 농지면적에 비례해 농민에게 주던 기존의 직불금을 줄이고 이를 환경 서비스에 대한 보상금으로 대체하는 것이다. 공공의 재원은 공익을 위해 쓰여야 한다는 취지 아래, 2028년부터 EU의 농업지원금 예산의 절반 이상을 환경 서비스 보상금으로 묶어 그만큼 환경 편익이 창출되지 않는 직불금의 비중을 줄이고자 한다. 이외에도 농약 감축 전략 수립과 농약 세금 도입, 유기농 재배면적 2030년까지 전체 농지의 30%로 확대, 축산업의 가축두수 제한 도입, 신규 축사에 유기농업 기준 의무 적용 등이 녹색당의 주요 농업 정책이다.

 

▲ 2014년 엘베강 유역의 한 농장을 찾은 녹색당 총리 후보 아날레나 베어보크. 오른쪽 두 번째. (사진: Team Baerbock)

 

모두를 위한 ‘지속가능한 농업으로의 전환’…농업인과 함께

 

사실 농업인들의 투표 의향이 녹색당의 선거결과에 의미 있는 영향을 미칠 가능성은 낮다. 독일 내 전체 고용에서 농업이 차지하는 비율이 1.2%일 정도로 농업 인구가 적기 때문이다. 킬 대학교에서 실시한 한 설문조사에서는 그보다 훨씬 많은, 전체 유권자의 42%가 정당 지지에 있어서 농업 정책을 고려한다고 응답했다. 이는 다시 말해 비농업인의 농업정책에 대한 의사가 농업정책에 미치는 영향이 농업인의 것보다 훨씬 클 것임을 의미한다.

 

이는 농업인들이 온전히 자신들의 미래를 결정하지 못하는 상황으로 보일 수도 있다. 그러나 농업부문이 배출하는 온실가스 영향을 무시할 수 없고, 토지를 보유하고 농업에 종사한다는 것만으로 세금으로 상당한 보조금을 받고 있다는 점을 고려하면, 그에 상응하는 공익 창출의 책임도 있어야 하는 것은 사실이다. 유럽연합의 공동농업정책 예산은 정책 도입때부터 지금까지 언제나 유럽연합 예산의 가장 큰 비중(현재 약 30%)을 갖고 있는데다, 그중 약 78%가 농민에게 주는 직불금에 해당하기 때문이다.

 

독일 녹색당이 농업 보조금을 농업부문에서 창출하는 환경서비스와 더욱 강력하게 결부시켜 농업인들에게 지급되는 직불금의 공익성을 더욱 강화하고자 하는 것은, 지금까지의 직불금이 사실상 환경적 공익에 제대로 기여하지 못했기 때문이다. 회원국들 간의 합의과정을 거치는 동안 EU 직불금의 ‘환경보전 의무’가 농민에 대한 부담과 저항이 적은 방향으로 상당부분 희석된 탓이다.

 

그러나 지속가능한 농업으로의 변화를 원활히 추진하기 위해서는 농업인과 합의할 수 있는 미래의 비전을 그리고, 농업의 전환에 수반되는 변화들에 농민들이 적극적으로 참여할 수 있도록 하는 인센티브 구조와 효과적인 지원책을 마련하는 일 또한 필요하다. 과연 독일 녹색당이 자국 농업인들과 이러한 과정을 잘 밟아갈 수 있을지 주목된다.

 

문재인 정부가 기존의 농업 직불금들을 통폐합하면서 새롭게 도입한 공익 직불제는 독일 녹색당이 주장해온 ‘공익을 위한 농업 보조금’이라는 취지를 공유하고 있다. 기존의 여러 직불금제를 통합, 개편한 현행 공익 직불제는 소득안정에 중점을 둔 기본형 직불과, 공익 증진에 초점을 둔 선택형 직불로 나누어 운영되고 있다. 그런데 아직까지 선택형 직불은 기존의 친환경 농업직불제와 경관보전직불, 논활용직불제 등을 단순히 통합해 시행하고 있는데다 여기에 배정된 예산 또한 전체 직불금의 3.4%에 불과해 공익 증진의 취지가 무색한 상황이다. 

 

새로운 공익 직불금이 더 청정하고 깨끗한 농촌 환경 조성과 풍부한 생물다양성, 온실가스 감축에 기여하여 실질적으로 공익을 창출할 수 있도록 하기 위해서는, 사실상 농민 소득 보전이라는 목적 이외에는 효과적인 환경적 공익 창출에 실패하고 있는 EU의 전철을 밟기보다는 EU와 독일의 현 상황을 타산지석으로 삼아야 할 것이다. 그런 점에서, 독일 녹색당이 제시하는 지속가능한 농업을 위한 정책과 선거 이후 농업정책에서 보일 행보는 지속가능한 농업과 농촌을 만들어가는 데 좋은 참고가 될 것이다.

 

[필자 소개] 박상준. 현재 독일 베를린 훔볼트 대학교에서 농업경제학으로 두 번째 석사과정을 밟고 있다. 독일과 유럽의 환경과 농업 정책에 관심을 가져 독일에 오게 되었다. 기후변화 시대의 지속가능한 농업 정책, 식량안보, 농산물 국제 무역 등에 주된 관심을 두고 있으며, 번역과 글쓰기를 통해 유럽과 독일의 농업, 환경, 에너지 및 기후변화 분야의 논의를 한국에 소개하고 있다.

 

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